关于“鄂前旗转移农牧民发展现状” 的调研报告

　　调研组组长：蔡    成        旗政协副主席

　　成  员：额尔登图     旗政协经济委主任

　　孙琴         旗政协经济委副主任

　　张彦东        旗林草局副局长

　　路奇         旗农牧局副局长

　　杨飞         旗农牧局总工

　　菅文祥        旗政协常委、科协科普站站长

　　鲁金辉        旗政协委员、农牧局推广站站长  

　　武有珍        旗政协经济委秘书

　　按照旗政协常委会年初工作安排，旗政协组织相关界别委员、有关部门同志深入4个镇部分嘎查村、社区、移民小区对我旗转移农牧民发展现状进行调研，现将调研情况做如下汇报：

　　一、我旗转移农牧民的基本情况

　　（一）人口转移情况。为全面落实自治区党委、政府和市委、政府关于城乡统筹综合配套改革工作的决策部署，结合全市农村牧区三区规划意见，从2007年起，我旗实施生态自然恢复区人口搬迁转移工程，此工程涉及4个镇27个嘎查村。从调查情况来看，截止2016年底城乡统筹转移农牧民2866户9656人。

　　（二）生活现状分析。社保情况：转移农牧民中，现已领取养老保险的有1595人，占总人数17%；纳入低保体系的有68人，占总人数0.7%；45周岁以上未领取养老保险2111人，占总人数22%。就业情况：我旗转移农牧民中45周岁以下有劳动能力3107人，占总人数32%；从业人员1751人，占总人数18%，其中稳定就业521人，灵活就业1230人。

　　（三）生态自然恢复区建设情况。近年来，我旗按照“城乡统筹、集约发展”战略要求，根据全旗生态建设和农牧业资源的承载能力以及发展潜力，将我旗农村牧区划分为优先开发区、限制开发区和禁止开发区三类主体功能区域，明确了不同区域的功能定位，制定实施不同区域政策，逐步形成各具特色的区域协调发展格局。在禁止开发区走人力恢复与自然修复相结合的路子，限制开发区坚持草畜平衡和草场“三牧”制度，优化开发区坚持土地整合、发展现代农牧业，从而加快了生态治理、规模经营发展和人口转移步伐，使转移农牧区人口与产业布局、城镇建设、工业项目相结合，通过市场拉动、政府扶持、舆论引导、教育培训等措施，推动自主转移机制的形成。通过农村牧区的人口转移，使生态环境与经济发展走上了良性循环的轨道，截止2017年，生态自然恢复区内植被覆盖度达到54.25%，草丛平均高度39.14cm，较天然草原植被覆盖度高6.65%，草丛高度11.2cm；植被覆盖度和草丛高度较三区规划前分别提高13.32个百分点、10.5cm。

　　二、存在主要问题

　　（一）收入增长缓慢。大多数转移农牧民现有的政策补贴仅能满足于基本的生活需求，很难满足于高质量生活水平的要求。一是缺乏技能。转移农牧民过去靠从事传统农牧业生产，几乎没有其他职业技能，摆脱了土地、草牧场、农具等，就可以说离开了赖以生存的基础。二是年龄老化。这部分人中“4050”人员占比很大，大多选择“打零工”就业，收入不高。加之，这部分人群又刚好处在一个上要赡养老人、下要抚育小孩的年龄段，生活压力十分大；三是文化较低。大多数转移农牧民文化素质较低，几乎没有受过高等教育，在脱离原有的生活环境后，一时难以适应社会，不能很快就业。这一状况尽管经过9年，但基本面仍没有大的改观，无业无收入的情况仍然是大多数。四是就业困难。一方面，部分转移农牧民择业观念保守，只要眼下有生活来源，不愿接受传统农牧业之外的职业技能培训，因此尽管部分企业有用人需求，但转移农牧民却无法符合岗位要求。另一方面，驻地企业吸纳地方劳动力积极性不高，履行社会责任不够；劳动中介组织发展滞后，在转移农牧民的创业就业方面存在着办法不多、服务不到位等问题。

　　（二）原转移农牧民返乡意愿强烈。一是随着近年来生态自然恢复区植被恢复效果显著，留守农牧民收入明显高于转移农牧民，导致原转移农牧民返乡意愿强烈。据调研了解，现已返乡365户1330人。二是由于三区规划后各种民生项目不允许在禁止发展区实施，上级对部分农牧民转移安置集中的嘎查村基础设施投入低，目前仍有部分嘎查、村社区通讯信号差，道路、电力等基础设施不完善，棚圈等农牧业生产设施建设少，不能满足返乡农牧民生产生活需求，有的农牧民返乡后搭建彩钢房等简易住所，生活条件简陋，存在一定的安全隐患。

　　（三）矿区塌陷协调困难。一是上海庙镇煤炭企业采矿区内农牧户搬迁安置工作进度慢，农牧民反响强烈（其中未搬迁补偿安置的148户农牧民补偿安置诉求强烈），存在社会不稳定因素和安全隐患。二是资金兑付不及时，企业未能按照合同约定期限及时兑付搬迁补偿安置资金（其中2017年至2019年补偿安置资金2635万元未兑付）。三是农牧民对补偿安置标准期望值高，要求按照国家土地征收标准进行搬迁补偿安置，煤炭企业认为现行补偿安置标准过高，企业负担重。四是企业对采矿区农牧民搬迁安置工作主体责任履行不到位，未能及时解决因煤炭开采造成的社会问题。

　　（四）草原后续管理需强化。一是我旗农牧民转移多的地区大都在边界地区，人口转出后这些地区的草牧场长期无人看守，邻近省区的农民越界偷牧、偷猎、乱采滥挖、建墓地，直接破坏草原生态环境。同时，当地留居户及返乡户滥用草牧场、破坏草原生态环境等现象时有发生，给当地社会安定、草原保护带来一定的隐患。二是旗内草原执法力量不足，对限制、禁止发展区缺乏监管，常常出现偷牧现象，草原得不到有效管护。

　　（五）非政策性转移农牧民进城后生活困难。在转移进城农牧民中存在“三无”人员，他们并非政策性转移，由于土地流转、家庭分户、夫妻离异等多方面因素转移进城，部分是在城乡统筹之前就进城创业的，进城后的生活也相对窘迫，沦为无住宅、无稳定收入、无草场的“三无”人员，有的已将户口转入城镇，无法享受我旗城乡统筹等各项优惠政策，生活较为困难。

　　三、建议与措施

　　（一）支持转移农牧民创业就业。一是加强技能培训，转变传统观念。以“实用、实际、实效”和“通俗易懂、贴近三农三产”为培训目标，加强转移农牧民技能培训。通过致富能手、优秀党员的现身说法，引导进城农牧民解放思想，为他们树立可学的致富榜样，采用“传帮带”模式，传授致富经验和致富技能，逐渐扩大就业面。加强思想宣传教育，注重引导，变被动等待政府提供就业为主动寻找岗位择业，将外出务工由“盲目输出”向“定向输出”、由“体力劳动型”向“技能劳动型”、由“打工族”向“创业族”转变。二是加快产业发展，实现产业带动就业。大力发展劳动密集型产业，实现产业带动就业。在镇郊培育大型种养殖合作组织，大力发展设施农牧业，通过“合作社+转移农牧民”的形式，发展经济，促进就业。同时，加大转移农牧民自主创业的扶持资金投入，鼓励他们自主创业。通过政府引导，在文化产业园、农贸批发市场、创业就业市场和食品加工园区等地为他们搭建更为广阔的就业平台，提供一定的发展优惠政策，使之根据自己的意愿实现二次就业，从而破解转移进城农牧民就业难、收入低的难题。三是进一步健全就业服务体系。加快旗、镇两级信息网络建设，大力发展多种形式的就业中介组织，加强就业信息、咨询、职业介绍、培训、跟踪问效等社会化就业服务体系。四是给予创业资金倾斜。要以草牧场确权换证为基础，推进草牧场所有权及相关受益权的质押、担保，推进农村金融体制改革，活跃转移农牧民创业要素，为农牧民提供创业贷款支持。

　　（二）统筹解决塌陷区安置补偿事宜。一是建议一次性整体搬迁安置上海庙镇2个矿业公司7个煤矿井田范围内的148户农牧民（其中新矿内蒙能源公司5个煤矿井田涉及96户，上海庙矿业公司2个煤矿井田涉及52户）。二是参照其他旗区的成功经验，政府主导，企业参与，统筹解决问题。据调研了解，准格尔旗人民政府要求制定出台《准格尔旗农村集体土地征收补偿安置办法》。建议我旗参照准格尔旗的做法，研究出台相关政策措施。

　　（三）加强草牧场管理和合理利用。一是强化对禁止发展区草牧场的管理。要建立完善有效的规章制度，加强对禁止发展区草牧场的监控，坚决杜绝乱采挖、乱放牧、乱侵占等一切不利于草牧场发展的行为。二是适度放开整体退出区的管控。退出区经过几年的休养生息后，是完全可以利用的。但从目前情况来看，几乎被荒废，利用率不高。建议在退出区引进有能力的农字头企业，适量养殖骆驼、牛等牲畜，既增加转出农牧民收入，又提升草种结构和牧草利用价值；对生态植被脆弱的地区实行围栏封闭，种植柠条，促进草地生物多样性与优化生态环境的可持续性。此外，也可以在退出区大力开发风光电站，将农牧民承包的土地以入股或租赁的形式租给企业，在保证转移农牧民有长期稳定收入的同时，进一步改善生态环境。

　　（四）统筹协调做好后续工作。一是针对返乡农牧民，给予一定的资金投入，加强基础设施建设，确保通电、通水、通讯。二是针对非政策性、自发转移进城的困难农牧民，可以在房源分配上给予倾斜，对已转为城镇户的转移农牧民在廉租房和公租房分配上给予优先照顾，逐步改变他们居无定所的困境。三是　　　　严格按照《鄂托克前旗人民政府办公室关于印发〈鄂托克前旗转移农牧民后续扶持方案〉的通知》（鄂前政办发〔2019〕10号）文件精神，规范相关政策举措，有效解决存在的问题，依法保障转移农牧民合法权益，切实提高转移农牧民生活质量。