关于新型农村牧区集体经济助力乡村振兴 的调研报告

　　党的二十大报告指出，巩固和完善农村基本经营制度，发展新型农村集体经济。旗委在第十次党代会上提出要建设乡村振兴样板区的目标，就是要深入实施农牧业“十百千万亿”工程，持续深化农村牧区综合改革，全力以赴补短板、强弱项、扩规模、促增收，实现农村牧区现代化。而发展新型农村集体经济，可以有效激发乡村振兴“原动力”，加速实现乡村振兴和农村牧区现代化。新型农村集体经济新在哪里？怎么发展？根据《鄂托克前旗2023年政协协商计划》安排，旗政协成立调研组，围绕“新型农村牧区集体经济助力乡村振兴”协商课题，赴各镇进行了专题调研，并前往福建省厦门市、福州市等地考察学习，在充分借鉴发达地区先进经验，广泛征求有关部门、相关政协委员、有关专家学者意见建议的基础上，形成该报告。

　　一、村集体经济发展基本情况

　　2022年，全旗68个嘎查村累计实现集体经济收入2207.93万元，同比增长108.38%，平均收入为32.46万元。其中，收入15万—20万元（不含20万元）的嘎查村有40个，占比58.83%；20万—50万元（不含50万元）的嘎查村有13个，占比19.12%；50万—100万元（不含100万元）的嘎查村有7个，占比10.29%；100万元以上的嘎查村有8个。从总体来看，全旗嘎查村集体经济发展有以下几个特点：

　　（一）政策措施不断保障。为了进一步加快“乡村振兴样板区”建设步伐，扎实推动乡村全面振兴，2022年以来旗委、政府不断出台政策措施，先后印发了《鄂托克前旗支持产业集群发展若干政策的通知》《鄂托克前旗人民政府关于印发鄂托克前旗2022年推进农牧业高质量发展扶持政策》《鄂托克前旗人民政府办公室关于印发鄂托克前旗落实自治区2022年坚持稳中求进推动产业高质量发展政策清单任务分解表的通知》《鄂托克前旗人民政府办公室关于批转鄂托克前旗2022年玉米和大豆生产者补贴政策实施方案》《鄂托克前旗人民政府关于印发鄂托克前旗2023年推进农牧业高质量发展扶持政策》《鄂托克前旗人民政府办公室关于批转鄂托克前旗2023年推进农牧业高质量发展扶持政策实施细则的通知》《鄂托克前旗委  旗人民政府印发关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的实施方案的通知》。

　　（二）发展势头持续向好。全旗68个嘎查村现有集体经济项目248个，其中，集体经济联合体10个，覆盖57个嘎查村；村企共建模式壮大集体经济的嘎查村17个，成立各类专业农牧业合作经济组织69个。全旗嘎查村集体经济项目总计投入2.07亿元（包括2022年以前的投入），累计实现收入2583.35万元，总投入产出率为12.48%。2022年集体经济项目当年回报率为8.43%，同比增长4.6个百分点。

　　（三）产业结构不断优化。第一产业项目69个，占比27.8%，同比增长13.11%，拉动全旗嘎查村集体经济增长3.8个百分点，产业贡献率达到45%；第二产业项目22个，占比8.8%，同比增长69.23%，拉动全旗嘎查村集体经济增长1.2个百分点，产业贡献率达到8.2%；第三产业项目157个，占比63.3%，同比增长145.3%，拉动全旗嘎查村集体经济增长4.8个百分点，产业贡献率达到46.8%。

　　（四）发展途径日趋多元。相较于2021年度，全旗嘎查村集体经济项目在资源型、资产型、项目型、混合型、物业型、服务型6种发展途径基础上，新增了置业型、路边型2个种类。截至2022年底，全旗有资源型经济11个，资产型经济63个，合计占比29.84%；项目型经济117个，占比47.17%；混合型经济16个，占比6.45%；物业型经济8个，置业型经济4个，路边型经济1个，服务型经济28个，合计占比16.53%。

　　二、村级集体经济发展的薄弱环节及制约因素

　　（一）思想认识不到位，内生动力不足。一是在新形势下，发展集体经济缺乏内在动力和外部扶持，部分村干部对发展村集体经济重要性认识不到位，积极性不高，缺乏责任感，过度依赖政策性补助，有“等、靠、要”的思想。大部分农村群众已习惯于家庭联产承包责任制的生产经营形式和小富即安的生活方式，对集体经济认同感不够，也认为发展集体经济难度大，参与支持的热情不高。二是缺乏懂经济会管理的领头人，当前大部分集体经济法人由村“两委”班子成员兼任，发展集体经济能力欠缺，企业化管理经验不足，财务管理等专业知识匮乏，加之奖励激励机制不够健全，一定程度上影响了集体经济的规范、有序、健康发展。三是专业人才匮乏，嘎查村集体经济发展总体规划不健全，整体发展思路不清晰，在项目市场评估、运营管理、技术指导等方面缺少专业人才队伍支持。比如，现有三段地农产品深加工项目后续运营缺少管理人才和技术支撑，运行难度较大。

　　（二）基础比较薄弱，自身发展能力偏低。一是由于过去家庭联产承包经营改革的发展和乡镇企业的发展，许多嘎查村集体经济组织的资产资源在当时进行了出租、拍卖，部分出租的资产资源无法收回，造成集体经济的资源资产减少，有的嘎查村没有可以利用的资源和资产，缺乏主导产业，社区的集体经济发展渠道较为单一，难以找到发展突破口。二是收入来源形式单一，“造血”功能不足，多数嘎查村集体经济主要依靠资产承包出租或政府扶持发展产业获取收入，自身“造血”能力和抗风险能力较低，引进的企业正处于发展阶段，带动能力还不够。三是集体经济发展整体不平衡，地理位置优越、交通便利、资源丰富、村级组织领导班子能力强的村，集体经济发展较好，反之则集体经济发展滞后。比如，上海庙镇15个嘎查村社区的自然条件普遍较差，筹资难、短板多，只能靠补助收入维持集体经济运转，发展壮大集体经济心有余而力不足。再比如，城川镇麻黄套、黄海则等嘎查村交通便利，土地条件良好，集体经济发展基础比较好，克珠日村、羊场壕等嘎查村，人多地少、土地条件差，资源匮乏，集体经济发展比较滞后。四是整体规划、系统推进力度不够，资源的整合、盘活、利用不充分，没有结合立地条件，找准可持续发展的着力点，加之招商引资力度不大，研究不深，思路不清，导致市场潜力大、发展前景好、带动作用强的大项目、好项目引进难、落地少，制约了集体经济发展。

　　（三）项目选型困难，盈利能力还需提升。一是受“三区”规划限制，部分集体经济项目无法落地，三道泉子被列为禁止开发区、伊克乌素嘎查位于内蒙古西鄂尔多斯毛盖图藏锦鸡儿自然保护区，三分之二面积划入生态红线区，农牧业产业、基础设施等项目受自然保护区和生态红线区限制无法实施，三区划分很大程度上制约了嘎查村集体经济发展和农牧民生产发展。二是从项目规划来看，村级集体经济体量小、发展领域局限，项目的实施和发展规划意识还不够强、思路还不够开阔，导致部分集体经济建设缺乏前瞻性，比如，昂素镇克仁格图嘎查集体肉牛养殖基地因是限制开发区至今未通电、巴彦柴达木嘎查集体日光温室未有效盘活等。三是项目投入大，收益低，一些嘎查村投资发展农业类项目，投入成本高、市场波动大、收益周期长，大部分集体经济的投资需20年回本，有的回本年限甚至更长，考虑到设施设备使用年限，回本困难。

　　（四）管理体制不完善，政策措施有待强化。一是自发展村级集体经济项目以来，一些嘎查村已经实现经济收入，但是政府尚未出台相关的管理办法，促进村级集体经济收益进行科学、规范的分配管理，激励村干部群众工作的积极性，更好地推动村级集体经济健康有序发展。二是关于村级集体经济组织管理制度。上级对集体“三资”（资金、资产、资源）如何界定有明确，但对集体经济专项资金投向和收入使用风险如何防控没有明晰、对农村合作社规范化运转指导比较模糊，导致村级集体经济发展缺乏活力。三是关于村集体经济考核办法。目前，还没有允许各嘎查村根据当年集体经济纯收入的增幅情况，按一定比例提取奖励资金，对嘎查村干部进行奖励。

　　三、发展村集体经济助力乡村全面振兴的几点建议

　　（一）汇聚人才，激发乡村振兴“源动力”。一是配强“两委”班子。通过培养新人、引进能人等方式，从农村致富带头人、专业合作组织负责人、优秀民营企业家、复员退伍军人、外出务工经商人员、大学生村官等优秀人才中选优配强村级班子。二是选好产业发展带头人。近日，农业农村部、国家发展改革委、退役军人事务部等九部门联合印发《“我的家乡我建设”活动实施方案》，引导在村农民和在外老乡共建、共治、共享美好家园，促进人才、资金、技术下乡，方案中明确提出，“鼓励引导退休干部、退休教师、退休医生、退休技术人员、退役军人等回乡定居，当好产业发展指导员、村级事务监督员、社情民意信息员、村庄建设智囊员。”我旗三调四调人员基层工作经验丰富，对农牧业发展有一定的见解，依托百企帮百村行动，鼓励引导他们重返基层，助力村集体经济发展。此外，培养本土带头人，形成一支懂三农、懂市场、懂管理且能扎根农村干事创业的新型职业农牧民队伍。三是发挥好乡贤群体作用。以乡贤为代表的本土人才熟悉家乡人文环境和资源禀赋，是全面推进乡村振兴的重要力量。我们可以借鉴福清市南宵村的做法，成立乡村人才振兴乡贤促进会，把乡贤组织起来，建立沟通的桥梁、联系的纽带，让他们服务于乡村振兴发展。乡贤中有经济实力雄厚，可以鼓励他们投资创业，打造新型农牧业经营主体；有熟悉网络技术，可以支持他们利用自媒体助力开展网络直播带货，促进土特产品销售；还有德高望重的乡贤，可以让他们参与邻里矛盾纠纷调解、移风易俗、乡村治理等。四是鼓励更多大学生返乡创业。既能缓解大学生就业压力，也能为乡村振兴提供人才支撑。比如，可以从舆论上加强引导，以典型事迹的宣传现身说法，积极鼓励大学生返乡走上农村工作岗位；从制度上创新，推动嘎查村两委班子的换届中配备本地大学生，倒逼基层大力招留年轻人；从待遇上保障，对返乡大学生创业给予政策支持和津贴补助；从空间上提升，可以探索对返乡创业的大学生在农村牧区连续工作五年或十年以上的，工作业绩突出，表现获得群众和组织双重认可的，组织考核优秀等次的直接转为公务员编制，这样既解决后顾之忧，又能激发他们以更好的热情投入到为人民服务中去。

　　（二）因村制宜，奏响乡村振兴“致富曲”。由于各嘎查村地理位置、外部环境、资源状况、经济基础、干部能力素质等情况不同，发展集体经济要坚持“立足优势，因地制宜”，走各具特色的发展路子。一是盘活资产资源。对嘎查村集体闲置厂房、土地、基础设施等集体资产，摸清总量，明晰产权，通过承包、转租、拍卖、资产置换等方式提高闲置资产利用率，发展“物业经济”，增加村集体收入。二是发展优势产业。实施“一村一品”战略，重点在土地资源充裕的地方开展规模化特色种养，通过采取村集体经济组织+农牧民合作社（家庭农场）+农牧户等形式，提升产能增加效益；在农副产品丰富或有能人有技术的地方发展现代加工业，通过延伸产业链提高农副产品附加值；在有人文历史资源或拥有地理优势、产业优势的地方发展休闲旅游业，通过“旅游+”“生态+”等模式，推动农业、牧业与旅游、教育、文化、康养等产业深度融合；在有区位或劳动力优势的地方发展社会服务业，通过创办家政中心、物业管理公司、劳务公司、异地置业等，收取服务管理费。三是工业反哺农业。以推动“万企兴万村”为依托，积极推动村企共建，企业在经营理念、技术上的优势，可以弥补村集体发展资金少、市场狭小、技术落后等难题，从而把工业基础优势转化为农业发展优势。同时，加大引导本土工业企业转型投资农牧业，促进一二三产融合发展，通过吸引工商资本的进驻带强农牧业、带富农牧民。

　　（三）创新模式，绘就乡村振兴“新画卷”。一是建立三级土地经营权流转管理服务平台。探索农村土地承包经营权有序流转工作。坚持依法、自愿、有偿原则，推进农村牧区土地承包经营权流转，促进高效生态农业集中、集约发展。引导村“两委”改变过去一次性出让集体土地的简单做法，在民主决策的前提下，探索集体土地使用权租赁、入股等办法，努力增加村集体经济收入。二是协同作战发展集体经济。旗级层面出台发展集体经济的规划、方案，镇党委、政府在具体实施中结合本镇实际，定期分析研究村级集体经济发展情况，统筹规划各村发展资源，通过镇村统筹、村村联动，帮助经济薄弱村用足用好上级补助政策，确保政策落地、资金兑现，从而化解村级组织“单兵作战”导致集体经济发展成效不佳和示范带动不强的问题。三是协商议事解决民生难题。政协人才荟萃、智力密集，政协委员都是各行业、各领域的精英才俊，是各部门、各单位的领导者和主力军，依托政协协商民主向基层延伸的平台，多种渠道“提议题”，通过微信群、留言箱等渠道，及时掌握村民诉求，梳理村集体经济相关议题，经过多方恳谈“出主意”，提出解决问题的办法。

　　（四）完善机制，推动乡村振兴“上台阶”。一是强化政策支持。虽然每年都制定全旗乡村振兴重点工作实施方案，但围绕对如何打造“乡村振兴样板区”还没有制定相应方案，建议将打造“乡村振兴样板区”与完成全旗“十四五”发展目标任务紧密集合起来，尽快出台导向性政策方案。政府相关职能部门加强对农村集体经济的组织指导和专项服务，在立项、办证、用地、税收等方面予以大力支持，利用一切可能条件，汇聚发展壮大村级集体经济的合力。政府协调各职能部门与各镇结合，深入实际搞好调研，制定出有针对性、可操作性强的发展村级集体经济的方法和措施，对村级经济发展做到思想上引、政策上扶、工作上帮、方法上教。建立旗、镇两级村级集体经济发展专项基金，对发展计划可行、经营风险小、管理科学的村集体经营项目，采取贴息、奖励、补助等方式予以扶持。二是明确主体地位。明确村级集体经济组织独立的市场法人地位，完善议事规则和监督办法，明晰农村集体经济组织与村民委员会的职能关系，实行村民委员会事务和集体经济事务分离，有效发挥好集体经济组织在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济，服务集体成员等方面的作用，并独立承担市场经济风险。三是出台激励办法。将集体经济增收与村干部报酬挂钩，允许从村级集体经济当年新增经营性纯收入中按一定比例提取奖励资金，用于奖励对村级集体经济有功的村干部；对在村级集体经济发展中有突出贡献的村带头人，不但要给予经济奖励，还要提升政治待遇。