关于“强化行政执法 助推依法治旗” 的调研报告

　　调研组组长： 图娅 旗政协副主席

　　副 组 长： 张艳阳 旗政协副处级非领导干部

　　成 员： 李海燕 旗政协委员、提案委员会主任

　　崔淑栋 旗农牧和水务综合执法局局长

　　高治国 旗文化旅游综合执法局局长

　　乌亚汗 旗政协提案委员会秘书

　　王瑾 旗政协办公室秘书

　　为进一步提高我旗行政执法工作水平，全面推进依法治旗进程，确保法治鄂前旗建设取得实效。按照旗政协常委会年初工作安排，今年3至5月份，旗政协组织相关界别委员、有关部门同志深入各镇、各相关单位围绕我旗行政执法情况进行了专题调研，并赴伊金霍洛旗、东胜区和土默特左旗就行政执法的先进经验和做法进行专题调研。通过调研，了解了我旗行政执法工作中存在的困难和问题，在分析讨论的基础上，对如何进一步加强我旗行政执法建设提出了意见和建议。现报告如下：

　　一、我旗行政执法现状

　　近年来，我旗坚持先行先试、大胆创新，明确目标任务、狠抓推进落实，做了大量卓有成效的工作。一是依法履行政府职能。制定了《鄂前旗深化法治政府建设工作实施方案》，建立全区首个集办事大厅、仲裁庭、调解会商室、视频培训大厅、办公区和档案室于一体化的旗县级公共法律服务中心；建立了自治区首个旗县级人民政府法律事务中心，整合了全旗7家涉法机构职能，实现全旗涉法事务“一厅通办”、矛盾纠纷“一线解决”、政府决策“一体保障”、法治监督“一个标准”；同时，全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度，出台行政执法“三项制度”实施方案。成立了鄂前旗社会信用管理中心，制定了《鄂前旗“双公示”工作实施方案》和《鄂前旗社会信用体系建设实施方案》等制度，促进了信用建设工作有序推进；二是依法行政机构进一步健全。科学确定综合行政执法范围，重点在城市管理、交通运输、安全生产、农牧林水、市场监管、文化旅游、城乡建设等领域成立了13个综合行政执法机构，综合执法改革走在全区前列：如我旗文化旅游综合执法局在2018年承办了全区文化市场综合执法改革现场观摩会；“互联网＋文化旅游综合执法”平台成为全区亮点。通过改革一定范围内实现了管理权、审批权与监督权、处罚权的分离，强化了不同权力之间的相互监督和制约；三是依法行政制度体系不断完善。加强规范性文件监督管理，印发了《鄂前旗关于实行规范性文件“三统一”制度的通知》，严格落实规范性文件备案审查工作，规范性文件报备率达到100%。建立规章和规范性文件清理长效机制，每两年对规范性文件进行一次全面清理；四是行政决策更加民主科学化。出台了《鄂前旗重大行政决策合法性审查制度》和《鄂前旗关于建立规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的实施意见》等文件，对旗政府草拟的重大决策及合同全部出具合法性审查意见，对年内制定的重要党内规范性文件执行情况进行专项检查，并及时向群众和社会依法公开；五是坚持文明执法体系。推行“双随机一公开”监管，建立“一单两库一细则”机制。制定了《随机抽查实施细则》，将执法人员和随机抽查事项全部纳入管理，随机抽查占比达60%以上，评查案卷合格率达98%；六是依法化解社会矛盾纠纷。组建8个专业性、行业性矛盾纠纷调解组织和2个企业矛盾纠纷调解组织，推行“三级六步”矛盾纠纷调处和“五调对接”机制。建立了以法律咨询、法律援助和人民调解等为一体的一站式公共法律服务中心。在嘎查村（社区）设立了法律巡回服务临时站（点）2个，有效开展法制宣传、人民调解、法律咨询等。开通了“12348”公共法律服务平台和社区“三免四进”服务平台，推行“网上信访”受理平台，网上信访及时受理率达100%，按期办结率达100%。

　　二、存在的问题

　　通过调研发现，我旗行政执法工作虽然成效显著，但也还存在一些不容忽视的问题：

　　（一）现行体制机制有待进一步理顺。一是执法主体不符合规定。现我旗行政执法部门均属于事业单位，人员身份为事业编制，政府无法直接授权承担行政执法职能。在实际执法活动中，均以“执法单位人员实际履行执法行为，上级主管部门承担法律责任”的方式进行，执法活动本身存在不合法现象；另一方面，在“五定”方案中明确执法性质为委托执法，执法部门不具备执法主体资格，按照《行政强制法》规定行政强制措施权不得委托，故执法部门不能承担行政强制措施类行政执法职能事项，当遇到需要采取强制措施的执法事项时，需要先报主管部门审批盖章，影响执法工作效率和质量。二是执法责任不清晰。推行综合行政执法改革后，行政主管部门拥有的监督权等管理权限与综合执法机构的执法权界定还不够清晰，执法过程中出现了执法权相对集中，行政主管部门将管理职责推向执法终端，将压力过度集中于末端执法环节，造成新的推诿扯皮。如在旗农牧业、水利综合执法改革中，执法权由农牧水务综合执法局承担，但监督职能仍保留在原行政主管部门（农牧局），造成了主管部门与执法局职能职责不清、职权交叉的情况；另一方面，乡镇执法机构虽已组建并配齐领导班子成员，但与旗级执法机构之间职责范围没有具体明确的规定，导致一些案件不能得到及时有效处理，需尽快厘清。三是相互之间联动配合不够。在涉及多个执法部门的执法行为时，行政执法部门之间缺乏联动配合，协调性差，有的甚至互相障碍，执法显得“势单力薄”。在个别执法问题上还容易发生推诿扯皮，谁都不愿管的现象，出现执法“真空”地带，影响了执法进程和工作效率。另一方面，执法部门在实际执法过程中常需要申请公安、法院协助强制执行，但公安警力和法院执行力量有限，申请程序复杂、环节多，造成部分申请执行的综合执法案件不能及时执行到位，一定程度上也削弱了综合执法效力。

　　（二）行政执法队伍建设与执法需求不协调。一是专业执法人员严重短缺。我旗行政执法单位执法人员配备不齐，人员编制较少，如我旗文化旅游综合执法局负责对全旗90多个文化旅游、民宗体育场所进行监管，但仅有执法人员6名；卫计执法局仅有4人具备执法证件，监管全旗各类场所420余家，监管难度较大；交通运输综合执法仅有10人可从事一线执法工作，全旗3200余公里农村公路难以实施全面的公路巡查和超限治理管控，人员短缺与工作量大的矛盾突出，影响整体执法工作提升。二是执法人员身份多样，执法能力有待提高。我旗现有行政执法队伍中不仅有事业编制人员还有大量借调其他机构的工作人员和临时聘用社会人员，人员编制不统一，待遇不同，人员调动频繁，执法队伍不稳定，人员整合划转难度大；另一方面，有的基层执法部门接受专业化、正规化、系统化的执法业务学习和培训相对较少，部分执法人员执法观念相对滞后，对复杂案件的把控能力不强，跟不上综合执法改革新要求，严重影响执法工作正常运行。如我旗市场监督执法局现阶段没有经济、商务、商标广告等领域专业执法工作人员，难以有效开展执法检查。

　　（三）行政执法工作中存在不规范现象。一是执法证件不规范。如旗文化旅游综合执法局共有执法类型497项，但执法人员现使用的执法证件只涉及文化领域，对于民宗、体育、旅游等领域执法证件上级部门尚未明确办理主体，执法证件与执法主体不匹配，影响执法工作的严肃性和公正性。二是执法程序不规范。在基层执法过程中，有部分行政执法人员不注重执法程序的规范性，如办案不着装、行政处罚文书填写不规范、不严格按照规定的亮证、告知等，一些执法部门在工作中只注重对违法违规人员实施经济处罚，而对违法行为可能产生的严重后果及采取有效措施宣传教育的不够；三是处置方式不规范。基层综合执法过程中，往往存在一定的自由裁量空间，做出“酌情”处理，本来根据问题应办理为停产整顿的案件可以办为边整边改的案件，应办理为罚款的案件可以办为批评教育，有的政策法规处罚幅度在可以从几千元到几万元，几万至十万元，执法人员的处罚只要在此幅度都合法，这些现象不仅给执法人员带来了风险，也不利于执法环境改善，影响政府公信力和法律权威。

　　（四）行政执法监督还不到位。一是政府法制监督还不到位。调研发现，政府法制监督部门对我旗个别领域的执法监督还不够到位。如文物保护方面，文物安全形势依然严峻，违法违规破坏文物现象屡禁不止，文物行政执法还面临着很多困难和问题。二是执法监督缺乏手段。由于监督体系不完善、机制不建全、行政执法责任追究不到位等原因，行政执法监督存在“盲区”，事前和事中监督乏力，监督机关之间，部门与部门之间尚未形成监督合力，已经成为当前行政执法中不容忽视的问题。

　　三、对策与建议

　　（一）理顺现行执法体制机制。一是规范执法主体设置。建议协调编办、人社等相关部门，拓宽思路，先行先试，大胆探索有效机制，积极在本次事业单位机构改革中，解决好综合执法机构存在的问题。二是明确执法部门职责权限。优化执法力量配置，以文件形式明确职责边界，厘清职能部门、旗执法部门和乡镇执法部门之间各自应承担的职责权限，建立执法责任制，处理好管理权和处罚权的衔接问题，明确综合执法部门和相关职能部门之间的责任和边界，提高执法效率。同时，对于专业技术性较强、不适合划转的事项，可仍由原职能部门承担，建立综合执法与管理部门之间科学、有效的沟通运作机制，既避免了管理部门因管理事项过于宽泛而力不从心，又避免了执法部门因事项过于专业而无法胜任，从而解决多头执法、多层执法和重复执法等突出问题。三是健全行政执法协助机制。要加强统一领导和工作协调，完善行政执法部门间互相配合、齐抓共管的工作机制。可借鉴东胜区先进经验：建立行政执法指挥监控平台，通过视频监控展示所监管场所活动情况；将执法人员配备的4G执法仪拍摄的音像同步传输至执法指挥平台；对于前端执法行为给予同步业务指导；依托执法指挥平台，实现指挥中心对应急处置突发事件的调度；将指挥平台与公安等部门的指挥平台实时信息数据共享，行政执法与刑事司法的有效衔接，既可加强对行政执法部门的监督机制，确保严格执法，又可使相互形成监管合力。

　　（二）规范管理行政执法队伍建设。行政执法工作的好坏，取决于执法队伍建设。要建立一支为政清廉、风清气正、全心全意为人民服务的执法队伍，就必须从人员的选拔、培养、待遇等方面着手，加强队伍建设。一是严格执法人员准入门槛。清理不合格执法人员，杜绝合同工、临时工从事行政执法工作，招录人员要严格坚持程序和标准，公开招考，择优录用，严把进人关，从源头把控人员队伍质量，同时，注重现有执法人员法律法规知识、行业技能等方面的培训，根据不同部门的职责要求，分层次、有重点地研究和制定专门培训、定期培训制度，形式上采取集中与分散、缺什么、补什么的方法，全面提高执法人员专业素质和执法能力。二是落实行政执法人员奖惩制度。奖惩制度作为一种有效的人力资源管理方式能在一定程度上激发行政执法人员的责任心和使命感，提高工作效率。将奖惩考核的结果与干部任用、工资待遇、社会保障等相关机制相结合，体现考核的实效性，也可根据某一单项的考核结果进行评优选先，以增强精神鼓励，提高工作热情。

　　（三）进一步完善行政执法程序。一是规范行政执法证件管理。效仿伊金霍洛旗、东胜区的先进做法，对综合执法证和行政执法监督证作出统一规范管理，明确由自治区人民政府核发。二是细化执法标准，严格执法程序。行政执法存在随意性强等问题，关键在于对行政执法方面没有一套有效完善的执法监督、考核、奖惩办法。建立完善错案责任追究制、执法评议考核制度和行政执法奖惩办法，对执法成绩突出者予以奖励，对执法过错者予以坚决追究，从而提高执法水平和质量，避免行政执法的随意性，从而提升行政执法的公信力。三是对执法人员行动轨迹进行动态监控。为执法人员配备4G定位执法记录仪，对执法现场的图像、语音等数据进行保存及实时上传，对执法活动的现场检查、调查取证、证据保存、听证、送达等容易发生争议的行政执法过程进行全程音像和实时指挥调度，实时掌握执法人员行动轨迹，进一步规范行政执法工作。

　　（四）整合监督资源，加强综合监督。做到日常监督与专项监督、主动监督与受理投诉举报、事前监督与事中事后监督有机结合，及时发现和纠正行政执法违法行为。一是加强政府法制监督力度。政府法制监督部门要继续加强对行执执法部门和行政执法人员的监督，进一步整合监督资源，使各类机构都能以不同的角度发挥好行政执法监督作用，及时纠正和严肃查处违法违纪行为及行政执法中的不正之风，为法治建设提供强有力的组织保障。二是建立完善有效的监督机制。充分发挥人大监督、政协民主监督和社会监督、舆论监督的作用，有效利用报刊、电视等新闻媒体，宣传正面典型，曝光违法违规行为；由相关部门牵头，面向社会开展对行政执法部门执法公正、办事效率、服务质量、清正廉洁等为主要内容的政风行风测评，对优秀等次部门给予表扬和宣传，对等次差的部门给予通报或责令整改等。